De las ciudades se aprende
A medida que avanzamos en esta serie, Nueva York ha dejado de ser solamente la ciudad que recorremos para convertirse en una ciudad que intentamos comprender. En los capítulos anteriores revisamos su organización institucional, la relación entre la ciudad y el Estado de Nueva York y algunos procesos de transformación urbana que permiten mirar detrás de aquello que vemos todos los días. En esta cuarta entrega, el recorrido continúa a través de una actividad que forma parte de su proyección internacional y que, por su dimensión económica, permite acercarnos nuevamente a la gestión pública: el turismo.
Hay una experiencia que acompaña mi manera de abordar este tema. En 2016 participé en Ciudad de México en Ciudades que aprenden, un laboratorio de innovación ciudadana y diseño social desarrollado en la Biblioteca de México e impulsado desde el Tecnológico de Monterrey. De aquellos días quedó una idea sencilla que ha regresado muchas veces a mi trabajo: de las ciudades se aprende. No porque sus experiencias puedan trasladarse como recetas, sino porque conocer cómo otros lugares enfrentan sus problemas, distribuyen responsabilidades y coordinan sus instituciones amplía nuestra manera de mirar la gestión de nuestras propias ciudades.
Los sistemas de gobierno, las leyes, los recursos y las realidades sociales son diferentes. Precisamente por eso, observar otras experiencias puede resultar útil. A veces el aprendizaje está en una política pública; otras veces, en un procedimiento, en la continuidad de una decisión o en la manera en que distintas instituciones consiguen trabajar alrededor de un mismo problema. Conocer esas experiencias no significa reproducirlas, sino disponer de otros elementos para pensar y formular preguntas.
El turismo me llevó nuevamente a ese ejercicio. Haber trabajado anteriormente en esta actividad y haber investigado después su desarrollo en Ecuador para una serie publicada en El Costanero dejó inquietudes que reaparecieron al vivir y recorrer Nueva York. Una de ellas parecía bastante concreta: ¿dónde está la oficina que administra el turismo en esta ciudad? La curiosidad surgió también de una necesidad de aprender antes de sacar conclusiones. Si Nueva York recibe decenas de millones de visitantes y el turismo constituye una fuente importante de actividad económica, empleo e ingresos públicos, quería saber qué había detrás de todo aquello y cómo se incorporaba a la gestión de la ciudad.
Comencé, entonces, buscando una oficina, convencida de que una actividad de semejante dimensión tendría una institución fácilmente identificable desde la cual se dirigiera buena parte de su funcionamiento. La búsqueda, sin embargo, fue mostrando algo diferente y bastante más interesante: para entender quién gobierna el turismo en Nueva York no bastaba con encontrar el nombre de una organización.
Mucho más que visitantes
En 2025, New York City recibió alrededor de 65 millones de visitantes. Según NYC Tourism + Conventions, el gasto directo de esos viajeros alcanzó los 55.600 millones de dólares y el impacto económico total fue estimado en 84.700 millones. La actividad sostuvo aproximadamente 397.000 empleos y generó alrededor de 7.500 millones de dólares en ingresos tributarios estatales y locales.
Estas cifras permiten mirar el turismo más allá de las imágenes que habitualmente asociamos con una ciudad visitada por millones de personas. Detrás de quienes recorren Times Square, Central Park, los museos o los teatros de Broadway existe una actividad productiva que moviliza empresas, empleo, consumo, infraestructura e ingresos públicos. Al mismo tiempo, esos visitantes utilizan aeropuertos, trenes, calles, parques y servicios que forman parte de la vida cotidiana de quienes viven y trabajan en Nueva York.
La pregunta, entonces, comenzó a ampliarse. Saber quién promociona la ciudad era solamente una parte; interesaba comprender cómo se organiza una actividad que depende del transporte, la seguridad, la infraestructura, la cultura, el espacio público y numerosos servicios que no existen exclusivamente para el turismo. Para encontrar esa respuesta había que salir primero de Nueva York y mirar cómo se organiza el sector a escala nacional.
Un país sin Ministerio de Turismo
Estados Unidos no tiene un Ministerio de Turismo ni un Department of Tourism dentro de su gabinete federal. Para quienes conocemos estructuras administrativas en las que una actividad suele identificarse rápidamente con un ministerio o una secretaría, el dato puede llamar la atención. Sin embargo, la ausencia de una cartera con ese nombre no significa que el país carezca de política turística.
Dentro del U.S. Department of Commerce, específicamente en la International Trade Administration, funciona la National Travel and Tourism Office (NTTO), encargada de áreas relacionadas con política y estrategia, investigación, estadísticas y competitividad de la industria de viajes y turismo. Al avanzar en la búsqueda aparece una característica importante del sistema: muchas de las decisiones necesarias para que esa actividad funcione corresponden a otras instituciones. Los asuntos relacionados con visas involucran al Department of State; el ingreso al país y las fronteras, al Department of Homeland Security; mientras que la aviación y el transporte cuentan con sus propias autoridades.
Esa distribución obliga a establecer mecanismos de coordinación. El Tourism Policy Council, presidido por el Secretary of Commerce, articula políticas y programas federales relacionados con los viajes y el turismo cuando intervienen diferentes agencias, mientras que el U.S. Travel and Tourism Advisory Board incorpora el asesoramiento del sector privado.
En este punto tuve que revisar parte de la idea con la que había comenzado. Mi primera reacción había sido buscar la institución encargada del turismo; lo que encontraba era una actividad cuyas responsabilidades estaban distribuidas entre organismos especializados. La ausencia de un ministerio no representaba necesariamente ausencia del Estado, sino otra forma de organizar sus competencias. Para quienes observamos la gestión pública desde realidades diferentes, esa distinción resulta interesante porque desplaza la atención del nombre o tamaño de una institución hacia su capacidad para cumplir una función y coordinarse con las demás.
Tampoco se trata de una estructura en la que Washington administra el turismo y los estados simplemente ejecutan sus decisiones. El sistema federal estadounidense reconoce ámbitos de competencia propios, de modo que para continuar el recorrido hacia New York City había que detenerse primero en el Estado de Nueva York.
New York State: otra escala de gestión
El Estado de Nueva York cuenta con su propia estructura turística. La Division of Tourism forma parte de Empire State Development, la organización estatal de desarrollo económico, desde donde se desarrollan acciones de promoción y relaciones con la industria. Es también en este nivel donde aparece una de las imágenes más conocidas vinculadas con Nueva York: I LOVE NY.
Aunque la asociación con New York City resulta casi inmediata, I LOVE NY corresponde al Estado de Nueva York y promociona un territorio mucho más amplio que los cinco boroughs. La diferencia puede parecer pequeña para quien observa el destino desde fuera, pero es importante cuando intentamos comprender su organización institucional: Estados Unidos desarrolla políticas nacionales; New York State cuenta con sus propias competencias y estrategias; y New York City responde, a su vez, a necesidades económicas y territoriales específicas.
No estamos, por tanto, ante tres oficinas colocadas una debajo de otra en un organigrama. Son distintos niveles de gobierno que pueden coincidir alrededor de una misma actividad y que, dependiendo del asunto, tienen responsabilidades diferentes. Con esa distinción más clara, la búsqueda finalmente podía regresar a la ciudad.
La oficina que estaba buscando
En New York City apareció el nombre que parecía responder a la pregunta inicial: New York City Tourism + Conventions, anteriormente conocida como NYC & Company. Es la organización oficial de marketing del destino y convention and visitors bureau de los cinco boroughs; promociona Nueva York, desarrolla mercados turísticos, trabaja para atraer reuniones y convenciones, produce información y mantiene relaciones con numerosos sectores vinculados con la economía del visitante.
Había encontrado la organización oficial de turismo, pero no una dependencia que administrara todo aquello que permite que el turismo funcione. NYC Tourism + Conventions puede promocionar la ciudad y atraer visitantes, pero no administra el subway, los aeropuertos, las calles, los parques, la policía, los servicios de emergencia o la limpieza. Cada una de esas funciones corresponde a otras instituciones y, sin embargo, todas pueden incidir en la experiencia de millones de personas que llegan a Nueva York.
Fue en ese momento cuando la búsqueda adquirió otro sentido. Había comenzado tratando de localizar una oficina y, en realidad, necesitaba entender un sistema de relaciones. La pregunta ya no podía limitarse a quién administra el turismo, porque ninguna de estas instituciones podría hacerlo por sí sola; había que observar cómo se relacionan las competencias de quienes promocionan el destino con las de quienes administran el transporte, el espacio público, la seguridad, la cultura, el desarrollo económico y los servicios de la ciudad.
El turismo comenzaba así a ofrecer otra manera de observar la gobernabilidad de Nueva York. Una actividad productiva de esta dimensión permite seguir las relaciones entre distintos niveles de gobierno, reconocer hasta dónde llega la responsabilidad de cada institución y comprender la importancia que adquiere la coordinación cuando las competencias se encuentran.
Una ciudad, varias jurisdicciones
Pensemos en el recorrido habitual de cualquier visitante. Una persona aterriza en uno de los aeropuertos de la región, se traslada hasta Manhattan, utiliza el subway, camina por Times Square, visita Central Park, entra a un museo y por la noche asiste a un espectáculo. Para ella todo forma parte de una misma experiencia: Nueva York. Desde el punto de vista administrativo, ese recorrido es bastante más complejo.
En él pueden intervenir instituciones municipales, estatales y federales, además de autoridades que no pertenecen exclusivamente al gobierno de New York City. La Metropolitan Transportation Authority (MTA), por ejemplo, no es una agencia municipal, y la Port Authority of New York and New Jersey, responsable de importantes infraestructuras de transporte de la región, tiene carácter biestatal. A ellas se suman las agencias de la ciudad encargadas de calles, parques, seguridad, servicios y espacio público.
Esta diferencia ayuda a resumir buena parte de lo que fui encontrando durante la investigación: el visitante percibe un solo destino, mientras la administración pública debe trabajar con múltiples jurisdicciones. El desafío no consiste únicamente en que cada institución cumpla su tarea, sino en lo que ocurre cuando esas tareas se encuentran sobre un mismo territorio.
El turismo como una pregunta sobre gobernabilidad
Una actividad capaz de movilizar decenas de miles de millones de dólares no funciona solamente porque exista una buena campaña de promoción. Convencer a alguien de viajar a Nueva York es apenas el comienzo; después esa persona debe llegar, desplazarse, encontrar servicios, utilizar espacios públicos y convivir durante su estancia con quienes habitan y trabajan en la ciudad. Lo que se promociona como destino tiene que funcionar también como ciudad.
Esta fue una de las ideas que más modificó mi mirada durante la investigación. La importancia que se concede al turismo no necesariamente se mide por la existencia de una gran institución que lleve esa palabra en su nombre. También puede observarse en la manera en que la actividad se relaciona con decisiones sobre desarrollo económico, movilidad, infraestructura, cultura, seguridad y espacio público, y en la capacidad de las instituciones responsables de esas áreas para coordinarse cuando resulta necesario.
Esto no significa que una estructura distribuida sea mejor que una centralizada. Son formas diferentes de organizar la administración pública y responden a sistemas políticos e institucionales distintos. Lo que interesa en este recorrido es comprender cómo funciona esta experiencia y qué ocurre entre las instituciones cuando una actividad económica depende, en mayor o menor medida, de muchas de ellas.
Una ciudad para quienes llegan y para quienes viven en ella
Existe además una dimensión que las grandes cifras pueden ocultar. Nueva York no puede organizarse exclusivamente para quien llega de visita. Las calles que recorre un turista son también las que utiliza quien va a trabajar; el tren que lo lleva a un museo transporta a miles de personas de regreso a sus hogares, y el parque recomendado en una guía turística forma parte de la vida cotidiana de un barrio.
Visitantes y residentes comparten buena parte de la misma infraestructura y de los mismos espacios. El turismo aporta actividad económica y empleo, pero también genera demanda sobre el transporte, los servicios y el territorio. Gestionar una ciudad que recibe millones de visitantes implica atender esa convivencia sin perder de vista a quienes la habitan todos los días.
Por eso una decisión que aparentemente no pertenece al ámbito turístico puede terminar influyendo directamente sobre él. Mejorar una estación, recuperar un parque, intervenir una avenida, fortalecer una zona cultural u organizar un gran evento transforma la experiencia de quienes visitan Nueva York, pero también la de quienes viven aquí. En el capítulo anterior observamos algunos de esos procesos al recorrer Manhattan y revisar cómo distintas decisiones públicas transformaron lugares que hoy forman parte de la imagen de la ciudad. Ahora aparece otra dimensión: esos espacios no solamente tuvieron que ser creados o recuperados; deben seguir funcionando todos los días.
Lo que deja esta búsqueda
La pregunta con la que comencé era bastante más sencilla que la respuesta que fui encontrando. Quería saber dónde estaba la oficina que administraba el turismo en Nueva York y terminé recorriendo una política federal, una estructura estatal, una organización oficial de promoción y diferentes instituciones cuyas competencias se encuentran alrededor de la experiencia del visitante.
Desde Ecuador, donde mi interés por el turismo comenzó mucho antes de esta serie, conocer una experiencia como la de Nueva York resulta útil precisamente porque nuestros sistemas son diferentes. No se trata de decidir cuál funciona mejor ni de trasladar una estructura de un lugar a otro. Comparar también puede servir para formular mejores preguntas: qué responsabilidades corresponden realmente a una institución turística, cuáles pertenecen a otras áreas del Estado, cómo se coordinan cuando una actividad productiva depende de todas ellas y qué capacidades necesitan las instituciones para sostener sus políticas más allá de los cambios de administración.
Ese es el sentido que conserva para mí aquella idea de aprender de las ciudades. No buscar en ellas respuestas para copiar, sino experiencias que nos permitan mirar nuestras propias realidades con más elementos y, quizás, plantearnos preguntas que antes no habíamos considerado.
La próxima parada está en la calle
Todavía queda una parte importante de esta historia. Hasta aquí hemos seguido la organización institucional y sabemos que detrás de la promoción del destino existe una red mucho más amplia de responsabilidades. Falta observar qué sucede cuando todo aquello llega al territorio, porque es allí donde las instituciones dejan de ser nombres dentro de una estructura administrativa y sus decisiones comienzan a hacerse visibles en la vida cotidiana.
Una calle que se cierra para un evento, miles de personas reunidas en un mismo lugar, un corredor que debe permanecer disponible para una emergencia, una instalación artística sobre el espacio público o una actividad que requiere seguridad y control del tránsito necesitan permisos, decisiones y coordinación. Detrás de escenas que para un visitante pueden formar parte simplemente de la experiencia de Nueva York existe otra dimensión de la gestión de la ciudad.
Ese será el siguiente recorrido de Nueva York | Gobernar la ciudad global. En el capítulo V iremos detrás del visitante para conocer cómo se gestionan los eventos, los permisos, la seguridad, el arte y el espacio público. Después de haber buscado quién gobierna el turismo, la investigación continuará allí donde buena parte de esa gestión termina haciéndose visible: en la calle.
Fuentes y referencias
- U.S. Department of Commerce — International Trade Administration, National Travel and Tourism Office (NTTO). Información sobre la estructura federal de la política de viajes y turismo de Estados Unidos, investigación, estadísticas, estrategia nacional y competitividad del sector.
National Travel and Tourism Office - U.S. Department of Commerce — Travel and Tourism Policy and Strategy. Fuente para el Tourism Policy Council, presidido por el Secretario de Comercio y encargado de coordinar políticas y programas federales relacionados con viajes y turismo cuando participan distintas agencias; también documenta el papel consultivo del U.S. Travel and Tourism Advisory Board.
Travel and Tourism Policy and Strategy - Empire State Development — Division of Tourism / I LOVE NY. Fuente para la organización de la promoción turística a escala estatal y para establecer una distinción importante del capítulo: I LOVE NY es la marca turística del Estado de Nueva York, no exclusivamente de New York City. La documentación oficial de ESD sitúa el origen de la campaña en 1977.
Empire State Development - New York City Tourism + Conventions. Fuente institucional para identificar a la organización como la official destination marketing organization (DMO) y convention and visitors bureau (CVB) de los cinco boroughs de New York City. También documenta que NYC & Company adoptó el nombre New York City Tourism + Conventions el 28 de marzo de 2023.
New York City Tourism + Conventions - New York City Tourism + Conventions — 2025 Annual Report / informe publicado el 24 de marzo de 2026. Esta es la fuente de las cifras centrales utilizadas en el artículo: 65 millones de visitantes en 2025; US$55.600 millones en gasto directo; US$84.700 millones de impacto económico total; 397.000 empleos y US$7.500 millones en ingresos tributarios estatales y locales.
2025 Tourism Annual Report — resultados publicados en 2026 - Metropolitan Transportation Authority (MTA). Fuente para explicar que la MTA no es una agencia municipal de New York City, sino una public benefit corporation creada por legislación del Estado de Nueva York, responsable de una red de transporte que comprende la ciudad y otros condados de la región metropolitana.
Metropolitan Transportation Authority - Port Authority of New York and New Jersey. Fuente para su naturaleza biestatal, creada mediante un acuerdo entre Nueva York y Nueva Jersey aprobado por el Congreso de Estados Unidos, y para sus competencias sobre infraestructuras regionales como aeropuertos, terminales, puentes, túneles y PATH.
Port Authority of New York and New Jersey
