En el primer capítulo de esta serie partimos de Times Square para intentar comprender cómo una ciudad de más de ocho millones de habitantes puede cambiar de administración sin detenerse. La respuesta nos condujo hacia sus instituciones, la transición entre gobiernos y la New York City Charter, el marco que establece las reglas bajo las cuales funciona el gobierno municipal.
Pero para continuar este recorrido es necesario ampliar el mapa. Porque detrás de uno de los nombres más reconocidos del mundo existe una primera distinción que no siempre resulta evidente: la Ciudad de Nueva York no es el Estado de Nueva York y tampoco es su capital.
La capital es Albany.
Desde allí se ejerce el gobierno estatal y funcionan sus principales instituciones políticas. La Ciudad de Nueva York, pese a su enorme peso demográfico, económico e internacional, forma parte de un territorio mucho más extenso y diverso, donde existen otras ciudades, pequeños pueblos, zonas agrícolas y ganaderas, montañas, lagos, ríos y extensos espacios naturales que muestran una Nueva York muy diferente de la que habitualmente asociamos con Manhattan.
Esa otra Nueva York forma parte también de mis recorridos habituales. Durante años he viajado por carretera hacia Toronto para visitar a mi padre, atravesando buena parte del estado por la ruta que conduce hacia Albany y continúa por Syracuse, Rochester y Buffalo. Aunque esos viajes son ahora menos frecuentes, sigo recorriendo otros lugares del Hudson Valley y los Catskills por vínculos familiares, especialmente Kingston, Ellenville y Saugerties, además de Woodstock, parques y espacios naturales de esta región. Son recorridos que permiten observar cómo el paisaje urbano va quedando atrás y aparecen pequeñas comunidades, campos de cultivo, granjas y territorios que muestran otra dimensión del estado.
Y esa dimensión tiene un peso económico que merece atención. Más de una cuarta parte del territorio del Estado de Nueva York está dedicado a la agricultura. Sus campos producen manzanas, uvas, vegetales, cereales y productos de arce, mientras la actividad ganadera tiene en la producción lechera uno de sus principales sectores. Nueva York se encuentra entre los grandes productores agrícolas de Estados Unidos y su industria láctea representa una parte fundamental de los ingresos agrícolas estatales. Ese paisaje rural que aparece al dejar atrás la gran ciudad no es, por tanto, un territorio marginal: forma parte de la economía y de la identidad de un estado mucho más diverso de lo que su imagen internacional permite imaginar.
Uno de esos lugares guarda además una historia fundamental para entender su organización política. Kingston fue en 1777 la primera capital del Estado de Nueva York. Allí comenzó a organizarse el nuevo gobierno estatal y se reunió por primera vez su Senado. Durante la Guerra de Independencia, tropas británicas incendiaron buena parte de la ciudad y, años después, Albany terminaría convirtiéndose en la capital permanente.
Esta historia ayuda a entender algo esencial: Nueva York no se construyó únicamente desde Manhattan. Su desarrollo político, económico y social también transcurrió a lo largo del Hudson y en numerosas comunidades del interior. Hoy el estado se organiza en distintas regiones, entre ellas Hudson Valley, Capital Region, Central New York, Finger Lakes, Western New York, North Country, Long Island y New York City, cada una con características económicas, territoriales y demográficas propias.
Desde Albany se toman decisiones estatales que alcanzan también a quienes viven en Manhattan, Brooklyn, Queens, el Bronx y Staten Island. La Ciudad de Nueva York posee un gobierno municipal de enorme dimensión y amplias competencias, pero continúa formando parte de una estructura estatal mayor. Esa relación será fundamental para comprender, más adelante, qué puede decidir la ciudad por sí misma y qué depende del Estado.
Con esa diferencia establecida, podemos regresar al mapa de New York City. Y aquí aparece otra confusión frecuente: Manhattan no es toda Nueva York.
La Ciudad de Nueva York está formada por cinco boroughs: Manhattan, Brooklyn, Queens, el Bronx y Staten Island. Cada uno coincide territorialmente con un condado: Manhattan con New York County; Brooklyn con Kings County; Queens con Queens County; el Bronx con Bronx County, y Staten Island con Richmond County. Los cinco forman una sola ciudad y están sujetos al mismo gobierno municipal.
Long Island permite entender muy bien la diferencia entre geografía y administración. La isla se extiende hacia el este desde el área de Nueva York y sobre ella se encuentran cuatro condados. En su extremo occidental están Brooklyn y Queens, que sí forman parte de New York City. Al continuar hacia el este aparecen Nassau y Suffolk, que siguen estando geográficamente en la misma isla, pero ya están fuera de los límites de la Ciudad de Nueva York.
Por eso es posible estar físicamente en Long Island y, al mismo tiempo, estar dentro de New York City si nos encontramos en Brooklyn o Queens. Y también es posible continuar por esa misma isla hacia Nassau o Suffolk y haber salido de la ciudad sin haber abandonado Long Island.
Esta particularidad nos conduce directamente al corazón del segundo capítulo: ¿cómo terminaron Manhattan, Brooklyn, Queens, el Bronx y Staten Island formando una sola ciudad y qué significa realmente ser un borough dentro de Nueva York?
Cuando cinco territorios pasaron a ser una ciudad
La Nueva York que conocemos hoy es relativamente reciente. Hasta finales del siglo XIX, el mapa político y administrativo de este territorio era muy diferente. Brooklyn era una ciudad independiente, Staten Island mantenía su propia organización local y en Queens coexistían ciudades, pueblos y villas con gobiernos separados. El Bronx, por su parte, había comenzado a incorporarse previamente a la entonces Ciudad de Nueva York mediante las anexiones de 1874 y 1895.
Todo cambió el 1 de enero de 1898, cuando entró en vigor la consolidación que dio origen al llamado Greater New York. La antigua Ciudad de Nueva York, la Ciudad de Brooklyn, Staten Island y parte de Queens quedaron integradas bajo una misma estructura municipal. No fue simplemente una ampliación territorial: más de cuarenta gobiernos locales pasaron a formar parte de una nueva organización política y administrativa. La Carta aprobada para aquella transformación estableció los límites de la nueva ciudad y definió la distribución de responsabilidades entre sus autoridades.
Brooklyn permite dimensionar la magnitud de aquel cambio. Había sido una ciudad independiente desde 1834 y contaba con instituciones propias de Salud, Educación, Parques y Obras Públicas, además de su propio órgano legislativo. Con la consolidación de 1898 dejó de existir como ciudad independiente y pasó a formar parte de la nueva Ciudad de Nueva York como uno de sus boroughs.
La unificación también obligó a integrar servicios que hasta entonces funcionaban de manera separada. El sistema de bomberos, por ejemplo, pasó a organizarse para atender el nuevo territorio; la educación avanzó hacia una estructura común y las responsabilidades administrativas y financieras del gobierno municipal adquirieron una dimensión mucho mayor. La consolidación, por tanto, no consistió únicamente en unir territorios, sino en construir una administración capaz de prestar servicios a poblaciones que hasta entonces habían sido gobernadas de manera independiente.
De aquella reorganización surgió la estructura de los cinco boroughs que conocemos actualmente: Manhattan, Brooklyn, Queens, el Bronx y Staten Island. Aquí aparece una de las particularidades del modelo neoyorquino: un borough no es una ciudad independiente ni equivale exactamente a lo que en otros países entenderíamos como un municipio. Los cinco forman parte de una sola Ciudad de Nueva York, con un alcalde, un City Council y una administración municipal común.
La organización se vuelve aún más particular porque cada borough coincide territorialmente con un condado: Manhattan con New York County, Brooklyn con Kings County, Queens con Queens County, Staten Island con Richmond County y el Bronx con Bronx County. El caso del Bronx tiene una particularidad histórica adicional: aunque quedó constituido como borough con la consolidación de 1898, continuó formando parte de New York County hasta 1914, cuando se estableció formalmente Bronx County.
Esta doble condición, borough y condado, ayuda a explicar por qué la organización de Nueva York puede resultar confusa cuando se intenta compararla con otras ciudades. Cada uno conserva una identidad territorial e histórica muy marcada y cuenta con representación propia, pero ninguno tiene un alcalde independiente. Son cinco territorios con identidades distintas que, administrativa y políticamente, integran una sola ciudad.
Esta particular organización conduce a la siguiente cuestión: si existe un solo gobierno municipal para los cinco territorios, ¿qué función cumplen los boroughs y qué papel desempeñan sus presidentes dentro de la gobernanza de Nueva York?
¿Para qué sirven entonces los boroughs?
La existencia de un solo gobierno municipal no significa que las particularidades de Manhattan, Brooklyn, Queens, el Bronx o Staten Island desaparezcan dentro de una administración centralizada. Cada borough elige por voto popular a su propio Borough President, una autoridad que representa los intereses de ese territorio ante el gobierno de la ciudad. No es un alcalde ni dirige de manera independiente los servicios municipales, pero participa en asuntos importantes como la planificación urbana, el uso del suelo y las prioridades presupuestarias, además de formular recomendaciones al alcalde y al City Council.
Su función permite introducir otra escala dentro de la gobernanza neoyorquina. Una ciudad de más de ocho millones de habitantes difícilmente podría interpretar todas sus necesidades únicamente desde una administración central. Los Borough Presidents participan en los procesos de planificación de sus territorios, intervienen en la conformación de las Community Boards y articulan asuntos que afectan específicamente a las comunidades que representan.
De cinco boroughs a 59 comunidades
La organización territorial desciende todavía un nivel más. Nueva York está dividida en 59 Community Districts, cada uno con su correspondiente Community Board: 12 en Manhattan, 12 en el Bronx, 18 en Brooklyn, 14 en Queens y 3 en Staten Island.
Estas juntas no gobiernan los barrios ni pueden ordenar a una agencia municipal que ejecute una determinada acción. Su función es fundamentalmente consultiva y representativa, pero ocupan un espacio importante entre la administración y las comunidades. Participan en asuntos relacionados con el presupuesto, la planificación y el uso del suelo, identifican necesidades locales y reciben inquietudes sobre problemas cotidianos como el tránsito, la vivienda, los servicios municipales o los proyectos que pueden transformar un vecindario. Sus reuniones públicas constituyen, además, uno de los espacios institucionales más cercanos que tiene un residente para participar en asuntos que afectan directamente a su comunidad.
Esta estructura permite comprender mejor una de las particularidades de Nueva York: es una ciudad gobernada como una sola unidad, pero organizada para representar territorios muy diferentes entre sí. El alcalde y el City Council ejercen competencias para toda la ciudad; los cinco boroughs articulan intereses territoriales más amplios y las Community Boards acercan determinados procesos de participación y consulta al nivel de las comunidades. No significa que todas las decisiones se tomen desde abajo ni que estas instancias tengan el mismo poder. Significa que la organización municipal reconoce que gobernar Staten Island no plantea necesariamente los mismos desafíos que gobernar Manhattan, ni que las necesidades de una comunidad de Queens son idénticas a las de otra en el Bronx.
Una ciudad dentro de un territorio mucho mayor
El recorrido de este segundo capítulo comenzó fuera de New York City por una razón. Para entender la ciudad había que mirar primero el territorio al que pertenece. Nueva York es también Albany y su condición de capital; Kingston y una parte fundamental de su historia política; las ciudades del upstate; los territorios agrícolas y ganaderos; el Hudson Valley y los Catskills. Y es, al mismo tiempo, una ciudad formada por cinco boroughs que comparten un gobierno municipal sin perder sus propias identidades territoriales.
También hemos podido establecer una diferencia esencial: Estado de Nueva York y Ciudad de Nueva York no son expresiones intercambiables. La ciudad forma parte del estado y está sujeta a un marco estatal superior, aunque posea una estructura municipal de enorme dimensión. Dentro de NYC, a su vez, Manhattan no representa por sí sola a Nueva York. Long Island demuestra hasta qué punto geografía y administración pueden contar historias diferentes: Brooklyn y Queens están físicamente sobre la isla y pertenecen a New York City; Nassau y Suffolk continúan sobre esa misma extensión geográfica, pero están fuera de los límites de la ciudad.
“Nueva York no termina donde acaba Manhattan. Existe un estado de ciudades, pueblos, campos y comunidades que sostiene su propia historia y economía; y dentro de él, cinco territorios distintos aprendieron a gobernarse como una sola ciudad.”
Con ese mapa ordenado, podemos avanzar un paso más. Ya sabemos qué territorio estamos observando y cómo está organizado. Ahora corresponde analizar una actividad que permite comprobar cómo esa estructura institucional se convierte en gestión pública.
Nueva York recibe cada año a decenas de millones de visitantes. Llegan para recorrer sus calles, asistir a espectáculos, visitar museos, hacer negocios o simplemente conocer una ciudad instalada desde hace décadas en el imaginario mundial. Pero detrás de esa experiencia intervienen transporte, seguridad, espacio público, cultura, parques, comercio, promoción internacional y numerosos servicios públicos.
La siguiente pregunta será, por tanto:
¿Cómo se gestiona el turismo en una ciudad que recibe al mundo sin dejar de funcionar para quienes viven en ella?
Ese será el punto de partida del Capítulo III de la serie Nueva York | Gobernar la ciudad global.
Nota al pie | Fuentes consultadas
- New York City Charter.
- Gobierno de la Ciudad de Nueva York (NYC.gov) — organización del gobierno municipal y funciones de los Borough Presidents.
- NYC Community Boards — organización, funciones y distribución de los 59 Community Districts.
- Office of the New York City Comptroller — documentación sobre Borough Presidents y nombramiento de miembros de las Community Boards.
