En los capítulos anteriores de esta serie recorrimos la historia de los derechos de las personas con discapacidad en Ecuador y examinamos la experiencia de la Misión Solidaria Manuela Espejo, una iniciativa que permitió acercarse a miles de hogares para conocer necesidades que durante años habían permanecido insuficientemente atendidas. Sin embargo, el reconocimiento de esos derechos y los mecanismos administrativos creados para ejercerlos tienen una historia anterior a la Misión. Comprenderla resulta fundamental para examinar uno de los episodios más controvertidos de la gestión pública de la discapacidad en el país.
En 2020, mientras Ecuador enfrentaba las consecuencias de la emergencia sanitaria por la COVID-19, las investigaciones sobre la emisión irregular de carnés de discapacidad pusieron bajo cuestionamiento un sistema construido durante décadas. Un documento destinado a acreditar una condición y facilitar el ejercicio de derechos apareció vinculado con presuntas irregularidades en las calificaciones médicas, fallas en los controles administrativos y posibles usos indebidos de exenciones tributarias para importar vehículos.
La controversia alcanzó a funcionarios, profesionales de la salud y figuras conocidas del ámbito político e institucional. Pero detrás de los nombres que ocuparon los titulares existía una contradicción que merecía igual atención. Mientras se investigaban posibles beneficios obtenidos indebidamente, muchas personas con discapacidad seguían enfrentando dificultades para conseguir una valoración médica, una silla de ruedas, una prótesis, un dispositivo auditivo o los recursos necesarios para trasladarse a recibir atención.
El escándalo no solo obligaba a establecer quiénes habían obtenido documentos de manera irregular. También exigía revisar cómo funcionaba el sistema de acreditación, qué instituciones eran responsables de supervisarlo y cuáles fueron los resultados de las investigaciones anunciadas públicamente.
Un sistema que existía antes de la Misión Manuela Espejo
La emisión de carnés de discapacidad en Ecuador no comenzó con la Misión Solidaria Manuela Espejo. Sus antecedentes se encuentran en la legislación de los años noventa, particularmente en la Ley sobre Discapacidades de 1992 y en las competencias que posteriormente asumió el Consejo Nacional de Discapacidades, CONADIS. Desde 1996, esta institución comenzó a emitir documentos de acreditación, apoyándose en procedimientos de calificación realizados por profesionales e instituciones autorizadas.
Durante los años siguientes se desarrollaron instrumentos técnicos, manuales y procedimientos destinados a establecer el tipo y porcentaje de discapacidad. El objetivo era contar con un mecanismo de reconocimiento que permitiera identificar a las personas y facilitar su acceso a los beneficios y medidas de protección contemplados en la legislación ecuatoriana.
Para 2008, antes del inicio de la Misión Manuela Espejo, el registro nacional ya contabilizaba 159.305 personas con discapacidad. En 2009, esa cifra alcanzó las 202.856 y, para 2012, llegó a 393.620. El crecimiento coincidió con los años de desarrollo de la Misión, aunque no puede atribuirse exclusivamente a ella. La iniciativa amplió la identificación de personas y necesidades, mientras continuaban funcionando los mecanismos administrativos de calificación y registro.
La historia institucional tuvo un cambio decisivo en mayo de 2013, cuando el Ministerio de Salud Pública asumió las competencias de calificación, recalificación, acreditación y registro que hasta entonces administraba CONADIS. La transferencia significó que la responsabilidad de evaluar las condiciones de discapacidad, emitir los documentos correspondientes y supervisar los procedimientos quedara concentrada en una institución que también debía atender numerosas necesidades del sistema nacional de salud.
La dimensión de ese trabajo puede observarse en las cifras históricas difundidas por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social en febrero de 2021. Según ese informe preliminar, CONADIS había emitido 340.747 carnés durante aproximadamente veinte años, mientras que el Ministerio de Salud Pública había expedido 384.055 en alrededor de siete años. Estas cantidades corresponden a documentos emitidos en períodos diferentes y no representan necesariamente personas distintas, pues una misma persona pudo obtener más de un carné debido a renovaciones o recalificaciones.
Un dato del propio Ministerio permite comprender mejor esa diferencia. En 2017 se informó de la emisión de 32.058 carnés, de los cuales 25.803 correspondían a casos nuevos y 6.255 a recalificaciones. La cifra demuestra que el número de documentos entregados en un año no equivale automáticamente al número de personas incorporadas por primera vez al registro.
Para 2019, el registro nacional contabilizaba 479.910 personas con discapacidad. El sistema había adquirido una dimensión considerable y su funcionamiento dependía de la actuación coordinada de equipos médicos, personal administrativo y mecanismos de supervisión. Por ello, las irregularidades conocidas en 2020 no comprometían únicamente la confiabilidad de determinados documentos. También ponían en discusión la capacidad institucional para garantizar que las calificaciones se realizaran con criterios técnicos, procedimientos verificables y controles efectivos.
Las primeras investigaciones y las cifras del escándalo
El 2 de julio de 2020, el Ministerio de Salud Pública informó que había identificado 2.281 carnés de discapacidad emitidos irregularmente y que se encontraban en proceso de anulación. Las primeras investigaciones habían detectado inconsistencias en los expedientes, calificaciones realizadas sin el respaldo correspondiente y la participación de personas que no reunían las condiciones exigidas para intervenir en esos procedimientos.
El anuncio se produjo durante la emergencia sanitaria, cuando el sistema de salud enfrentaba una presión extraordinaria. Sin embargo, las investigaciones no se limitaron a los documentos expedidos durante ese período. El Ministerio anunció la revisión de expedientes anteriores, lo que amplió el alcance del problema y evidenció que las posibles irregularidades no necesariamente habían comenzado en 2020.
El 27 de julio, durante una comparecencia ante la Comisión del Derecho a la Salud de la Asamblea Nacional, el entonces ministro Juan Carlos Zevallos informó que el número de carnés cuestionados había llegado a 2.454. De ellos, 210 habían sido emitidos durante la emergencia sanitaria. También comunicó que 22 profesionales estaban siendo auditados y que se habían presentado 29 denuncias ante la Fiscalía.
Las cifras continuaron actualizándose. El 6 de agosto, el Ministerio informó que 1.140 carnés se encontraban en proceso de notificación, verificación documental y eliminación. En septiembre anunció 42 denuncias contra funcionarios públicos y 183 contra ciudadanos por presuntas irregularidades relacionadas con la entrega de documentos.
Estos datos deben interpretarse con precisión. Los 2.281 carnés identificados a comienzos de julio y los 2.454 comunicados semanas después corresponden a momentos diferentes de la investigación y no pueden sumarse. Tampoco es correcto considerar los 1.140 documentos sometidos a procedimientos administrativos como carnés definitivamente anulados. Las denuncias presentadas ante la Fiscalía, por su parte, no equivalen a condenas judiciales.
En el apartado de Contraloría, recomiendo utilizar la expresión «282 hallazgos de irregularidades en 68 exámenes especiales». Así evitamos confundir observaciones administrativas con carnés fraudulentos o personas sancionadas.La sucesión de anuncios permitió conocer la magnitud inicial de los expedientes observados, pero dejó abierta una cuestión fundamental. ¿Cuántos documentos fueron finalmente anulados después de concluir los procedimientos administrativos y cuántos casos terminaron con responsabilidades establecidas? La información pública consultada no ofrece un consolidado nacional definitivo que permita responder con precisión.
Las exenciones tributarias y los casos que llegaron a la Asamblea
Una de las dimensiones que más atención despertó fue la utilización de carnés de discapacidad para acceder a exenciones tributarias en la importación de vehículos. Estos beneficios tienen una finalidad legítima. Buscan reducir barreras económicas y facilitar la movilidad de las personas con discapacidad, siempre que se cumplan los requisitos establecidos por la ley.
El problema surgió cuando las investigaciones comenzaron a examinar si determinados documentos habían sido obtenidos mediante procedimientos irregulares y si algunos beneficiarios habían utilizado indebidamente las exenciones. La fiscalización alcanzó al Ministerio de Salud Pública, al Servicio Nacional de Aduana del Ecuador y a las entidades que intervenían en la autorización y control de estos beneficios.
Entre los numerosos casos que adquirieron notoriedad pública, los de Fabricio Villamar Jácome y Roberto Passailaigue Baquerizo estuvieron entre los más difundidos por la prensa y examinados en documentos legislativos. Los retomamos porque permiten reconstruir actuaciones institucionales y resultados diferentes. Su inclusión no significa que fueran los únicos investigados ni que ambos casos hayan concluido con una determinación equivalente de responsabilidad.
El entonces asambleísta Fabricio Villamar fue cuestionado por las circunstancias en que obtuvo su carné de discapacidad y por los beneficios tributarios relacionados con la importación de un vehículo. Durante el proceso rechazó las acusaciones y cuestionó las actuaciones seguidas en su contra. No obstante, el 10 de mayo de 2021, la Asamblea Nacional resolvió censurarlo y destituirlo con 107 votos favorables, por la obtención irregular, uso y abuso de su carné de discapacidad. La decisión incluyó una inhabilitación de dos años para ejercer cargos públicos.
Esta resolución constituye una sanción política adoptada por la Asamblea Nacional y no debe confundirse con una sentencia penal. La distinción es importante porque las responsabilidades administrativas, políticas y judiciales responden a procedimientos diferentes y requieren decisiones específicas de las autoridades competentes.
Otro caso que ocupó espacios en los medios fue el de Roberto Passailaigue Baquerizo, quien ejercía las funciones de rector de la Universidad de Guayaquil como presidente de la Comisión de Intervención y Fortalecimiento Institucional, designada por el Consejo de Educación Superior. Su posición provenía de la intervención universitaria iniciada en 2018 y no de una elección ordinaria de autoridades.
El 29 de julio de 2020, Passailaigue compareció ante la Comisión del Derecho a la Salud de la Asamblea Nacional. Durante su intervención explicó que había obtenido un carné de discapacidad auditiva el 3 de julio de 2017, con una calificación del 30 %. Negó haber pagado por el documento, sostuvo que había cumplido los procedimientos establecidos y reconoció la importación de una camioneta mediante la exención tributaria correspondiente.
Passailaigue también manifestó su disposición a someterse a una nueva evaluación. Posteriormente, la Comisión legislativa solicitó a los comparecientes que habían ofrecido recalificarse que presentaran el formulario necesario para iniciar formalmente el procedimiento. Sin embargo, la documentación revisada no permite confirmar que Passailaigue haya realizado esa gestión, que se haya practicado una recalificación o que exista una resolución definitiva que establezca la obtención fraudulenta de su carné.
En marzo de 2021 presentó su renuncia a la presidencia de la comisión interventora y a las funciones de rector de la Universidad de Guayaquil. Su salida ocurrió durante una etapa de transición institucional de la universidad, sin que la información consultada permita establecer una relación causal entre esa decisión y las investigaciones sobre los carnés de discapacidad.
La diferencia entre los dos casos debe mantenerse. En el de Villamar existe una resolución legislativa de censura y destitución. En el de Passailaigue están documentadas su comparecencia, sus explicaciones y la solicitud de iniciar una recalificación, pero no una determinación definitiva de fraude en las fuentes examinadas. La repercusión pública de una investigación no sustituye la obligación de demostrar los hechos y respetar el debido proceso.
Lo que revelaron las auditorías y lo que todavía falta conocer
Las investigaciones sobre los carnés no comenzaron ni terminaron con los anuncios de julio de 2020. En febrero de 2021, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social informó sobre un caso anterior ocurrido en Guayaquil. Según la institución, una asistente administrativa había emitido 497 carnés sin contar con las competencias necesarias, documentos que fueron eliminados por el Ministerio de Salud Pública en noviembre de 2019.
Este antecedente resulta significativo porque demuestra que ya se habían identificado irregularidades antes de que el escándalo adquiriera notoriedad nacional. Sin embargo, los 497 documentos corresponden a un caso específico y no representan el total de carnés anulados en Ecuador.
En junio de 2022 se conocieron los resultados de 68 exámenes especiales de la Contraloría General del Estado, aprobados entre 2020 y 2021, que revisaron procedimientos de calificación y emisión de carnés correspondientes a distintos períodos comprendidos entre 2014 y 2020. Las auditorías identificaron 282 hallazgos de irregularidades, relacionados con expedientes incompletos, documentación insuficiente, incumplimiento de requisitos técnicos y participación de equipos que no reunían las condiciones exigidas.
Estos 282 hallazgos no equivalen a 282 personas que cometieron fraude ni a 282 carnés anulados. Se trata de observaciones sobre procedimientos administrativos que debían ser examinadas y atendidas por las instituciones responsables. Su importancia radica en que permitieron identificar debilidades del sistema de control, más allá de los casos individuales que habían ocupado la atención pública.
La revisión de los informes institucionales posteriores también aporta información relevante. En su rendición de cuentas de 2022, la Coordinación Zonal 5 del Ministerio de Salud Pública registró cuatro recomendaciones de Contraloría relacionadas con los procedimientos de calificación y emisión de carnés en Guayas. Las disposiciones comprendían aspectos vinculados con la supervisión de los equipos calificadores, la documentación de respaldo y la acreditación de los profesionales responsables. En ese informe, las recomendaciones figuraban como pendientes de revisión por parte de Contraloría.
La clasificación no permite concluir que el Ministerio hubiera incumplido las medidas, pero evidencia que el seguimiento de los controles continuaba siendo una tarea institucional. También demuestra por qué resulta necesario conocer no solamente cuántas irregularidades fueron detectadas, sino qué ocurrió después con las recomendaciones, los procedimientos administrativos y las investigaciones correspondientes.
Hasta esta revisión no se ha identificado un consolidado nacional definitivo que establezca cuántos carnés fueron anulados como resultado de las investigaciones de 2020, cuántos expedientes concluyeron con sanciones firmes, cuántos funcionarios recibieron sanciones administrativas o qué recursos tributarios fueron recuperados. La ausencia de esa información en las fuentes públicas examinadas impide ofrecer un balance completo de las consecuencias del escándalo.
Esta limitación merece atención porque la rendición de cuentas no termina cuando una institución anuncia la detección de irregularidades. También exige informar sobre las decisiones adoptadas, las responsabilidades establecidas y las medidas que permitieron corregir las fallas identificadas.
La otra realidad detrás de los carnés
Mientras las investigaciones sobre figuras públicas y exenciones tributarias ocupaban titulares, las personas con discapacidad seguían enfrentando dificultades que rara vez recibían la misma atención. El 12 de agosto de 2020, la Comisión del Derecho a la Salud de la Asamblea Nacional escuchó testimonios ciudadanos sobre los procedimientos para obtener los carnés, las exigencias documentales y los problemas de acceso a los beneficios establecidos por la ley.
Entre los comparecientes estuvo Cristopher Mina, quien describió dificultades relacionadas con la cantidad de documentos requeridos, las demoras y los gastos necesarios para completar el trámite. Su testimonio permitió incorporar al debate una dimensión que había quedado relegada frente a la controversia sobre los vehículos importados.
La contradicción era profunda. Mientras se investigaba el posible uso indebido de beneficios tributarios, personas con discapacidad enfrentaban obstáculos para obtener un documento que les permitiera ejercer derechos reconocidos por el Estado. Para muchas familias, la prioridad no era importar un vehículo, sino conseguir una silla de ruedas, una prótesis, un dispositivo auditivo, atención médica o recursos para trasladarse a un centro de rehabilitación.
La existencia de beneficios tributarios no constituye por sí misma una irregularidad. Tampoco puede afirmarse que todas las importaciones de vehículos realizadas bajo este régimen fueran fraudulentas. Las investigaciones deben establecer responsabilidades individuales, mediante pruebas y procedimientos legales. Sin embargo, los posibles abusos adquieren una dimensión especialmente grave cuando se considera la finalidad social de los recursos y las exenciones destinadas a reducir desigualdades.
La preocupación tampoco se limita a las personas que obtienen un carné por primera vez. Quienes necesitan recalificaciones, renovaciones o actualizaciones de documentos pueden enfrentar dificultades adicionales relacionadas con la movilidad, la distancia a las oficinas públicas, los costos de transporte y la disponibilidad de profesionales. Por ello, cualquier reforma administrativa debe considerar las condiciones reales de quienes dependen de estos procedimientos.
Las investigaciones de 2020 mostraron que era indispensable fortalecer los controles, pero también recordaron que esos controles debían aplicarse sin convertir el acceso legítimo a los derechos en un recorrido de obstáculos.
El Ministerio de Salud Pública y los cambios posteriores
La responsabilidad del Ministerio de Salud Pública no se limita a la emisión de documentos. También comprende la atención sanitaria, los procesos de rehabilitación, la calificación de la discapacidad y la articulación de servicios y ayudas técnicas que pueden resultar indispensables para la autonomía de las personas.
Esta responsabilidad exige continuidad. Una persona con discapacidad puede necesitar tratamientos prolongados, dispositivos de movilidad que requieren mantenimiento o reposición, evaluaciones especializadas y apoyos que cambian con el paso del tiempo. Cuando los servicios no están disponibles o los trámites se prolongan, las consecuencias pueden trasladarse directamente a las familias, que deben asumir gastos, desplazamientos y tareas de cuidado.
Después del escándalo, el sistema de acreditación atravesó nuevas transformaciones. Desde 2022 se avanzó hacia la utilización de la cédula de identidad como documento para acreditar el tipo y porcentaje de discapacidad, en sustitución progresiva de los carnés impresos. La medida buscaba integrar la información en el documento nacional de identificación, pero su implementación requería que las personas actualizaran sus cédulas.
En diciembre de 2023, el Ministerio informó que una proporción considerable de las personas registradas todavía no había completado ese trámite. Ante esta situación, amplió la vigencia de los carnés anteriores hasta el 31 de diciembre de 2024. La decisión buscaba evitar que el cambio documental interrumpiera la posibilidad de acreditar la discapacidad y acceder a los beneficios correspondientes.
La transición también permite observar cómo una decisión administrativa puede tener consecuencias distintas según las condiciones de cada persona. Para alguien que vive cerca de una oficina pública y cuenta con recursos para trasladarse, renovar una cédula puede resultar relativamente sencillo. Para una persona con movilidad reducida, que depende de terceros o reside lejos de los centros de atención, el mismo procedimiento puede representar una dificultad considerable.
Los datos posteriores muestran que el Ministerio continuó realizando calificaciones, recalificaciones y entregas de ayudas técnicas. En 2025 informó sobre miles de atenciones y dispositivos entregados, además de autorizaciones para importar bienes y vehículos. No obstante, las cifras de actividad institucional deben complementarse con información sobre la demanda existente, los tiempos de espera y las necesidades que permanecen sin atención. El número de servicios prestados, por sí solo, no permite determinar si todas las personas que los requerían pudieron acceder a ellos.
La experiencia de los carnés demuestra que la calidad de una política pública no puede evaluarse únicamente por la cantidad de documentos emitidos, auditorías realizadas o beneficios autorizados. También debe examinarse su capacidad para responder a las necesidades de las personas, garantizar procedimientos transparentes y evitar que los cambios institucionales se conviertan en nuevas barreras.
La responsabilidad de garantizar los derechos
El escándalo de los carnés de discapacidad dejó investigaciones administrativas, denuncias ante la Fiscalía, observaciones de los organismos de control y una sanción política documentada en el caso de Fabricio Villamar. También puso en evidencia debilidades en los procedimientos de calificación y en la supervisión de quienes tenían la responsabilidad de evaluar, registrar y acreditar la discapacidad.
Sin embargo, la documentación pública examinada no permite reconstruir un balance nacional definitivo sobre todos los carnés anulados, las responsabilidades establecidas y los resultados económicos de las investigaciones. Esa información es necesaria para evaluar la respuesta institucional y conocer si las medidas anunciadas permitieron corregir los problemas identificados.
La historia del carné de discapacidad en Ecuador demuestra que se trata de un instrumento construido a lo largo de varias décadas. Existía antes de la Misión Manuela Espejo, continuó utilizándose después de la transferencia de competencias al Ministerio de Salud Pública y finalmente dio paso a un nuevo sistema de acreditación mediante la cédula de identidad. Durante ese recorrido, las instituciones cambiaron, los registros crecieron y los procedimientos fueron modificándose, pero la finalidad del reconocimiento permaneció vinculada con la garantía de derechos.
El uso indebido de un mecanismo de protección exige investigaciones rigurosas, controles efectivos y sanciones cuando correspondan. Al mismo tiempo, el Estado debe garantizar que esas medidas no afecten a quienes legítimamente necesitan acreditar su discapacidad. La protección de los recursos públicos y el ejercicio de los derechos no son responsabilidades contrapuestas. Ambas forman parte de una administración que debe actuar con transparencia y responder a las necesidades de la población.
Detrás de cada carné, certificado o cédula que acredita una discapacidad existe una persona cuya vida no puede reducirse a un trámite. El reconocimiento legal adquiere sentido cuando permite acceder a atención, movilidad, rehabilitación, autonomía y condiciones de participación en la sociedad.
En los tres primeros capítulos de esta serie hemos recorrido la construcción histórica de los derechos, la experiencia de la Misión Manuela Espejo y las irregularidades que comprometieron uno de los instrumentos destinados a facilitarlos. En la siguiente entrega nos acercaremos a la experiencia de las personas con discapacidad y sus familias, a las dificultades que enfrentan para recibir tratamientos y ayudas técnicas y al esfuerzo cotidiano que puede representar conseguir la atención que necesitan.
Porque el desafío no termina con reconocer un derecho ni con entregar un documento. Su verdadero alcance se demuestra en las condiciones que permiten ejercerlo.
Fuentes de investigación
Ministerio de Salud Pública del Ecuador (MSP)
- MSP identifica 2.281 carnés de discapacidad emitidos de manera ilegal y reitera continuidad de investigaciones (2 de julio de 2020). Consultar fuente
- MSP entregó información sobre la emisión de carnés de discapacidad a la Comisión de Salud (2020). Consultar fuente
- 42 denuncias a funcionarios públicos y a 183 ciudadanos por irregularidades en entrega de carnés de discapacidad (septiembre de 2020). Consultar fuente
- Se amplía la extensión de la vigencia del carné de discapacidad hasta diciembre de 2024 (2023). Consultar fuente
Asamblea Nacional del Ecuador
- 2.454 carnés de discapacidad están en proceso de investigación, información presentada por el Ministerio de Salud Pública ante la Comisión del Derecho a la Salud (27 de julio de 2020). Consultar fuente
- Exponen experiencias ciudadanas en la obtención de carnés de discapacidad (2020). Consultar fuente
- Asamblea Nacional censuró y destituyó al asambleísta Fabricio Villamar (10 de mayo de 2021). Consultar fuente
- Acta de la sesión virtual n.º 088, con comparecencias relacionadas con la emisión y utilización de carnés de discapacidad, entre ellas la de Roberto Passailaigue Baquerizo (2020). Consultar documento
Consejo Nacional para la Igualdad de Discapacidades (CONADIS)
- Rendición de Cuentas 2020, documento utilizado para reconstruir la evolución histórica del registro de personas con discapacidad y los antecedentes institucionales del sistema de acreditación. Consultar documento
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS)
- Informe institucional de febrero de 2021 sobre la emisión de carnés de discapacidad, las investigaciones remitidas a la Fiscalía y el caso de 497 documentos eliminados en Guayaquil. Consultar fuente
Contraloría General del Estado
- Resultados de 68 exámenes especiales relacionados con los procedimientos de calificación y emisión de carnés de discapacidad, que identificaron 282 hallazgos de irregularidades. Información difundida en junio de 2022 sobre procedimientos correspondientes al período 2014–2020.
- Informe de Rendición de Cuentas 2022 de la Coordinación Zonal 5 del Ministerio de Salud Pública, que incluye referencias al seguimiento de recomendaciones de Contraloría. Consultar documento
Fuentes periodísticas complementarias
- El Universo. «Contraloría halló 282 irregularidades en procedimientos para la entrega de carnés de discapacidad» (2022). Consultar publicación
Nota metodológica
La investigación se sustenta en documentos institucionales, informes de rendición de cuentas, comparecencias legislativas y publicaciones periodísticas de referencia. Las cifras citadas corresponden a distintos períodos, procedimientos y etapas de investigación, por lo que no deben sumarse ni interpretarse automáticamente como casos de fraude comprobado. Se distingue entre presuntas irregularidades, investigaciones administrativas, hallazgos de control y sanciones formalmente documentadas.
