En 2009, Ecuador puso en marcha una intervención que llevó equipos especializados hasta los hogares de personas con discapacidad para conocer sus condiciones de vida, identificar necesidades y orientar respuestas institucionales. La Misión Solidaria Manuela Espejo marcó una etapa importante en la política pública ecuatoriana. Su historia incluye los resultados alcanzados, las transformaciones legales y una pregunta que adquiere especial relevancia con el paso de los años: cómo garantizar la continuidad de la atención cuando cambian las autoridades y los programas pasan a otras instituciones del Estado.
La historia de la discapacidad en Ecuador no comenzó con la Misión Manuela Espejo. Como revisamos en el primer capítulo de esta serie, existían instituciones educativas, organizaciones sociales, servicios de rehabilitación y disposiciones legales que habían contribuido durante décadas a la atención y al reconocimiento de derechos. Sin embargo, persistía una dificultad fundamental: muchas personas necesitaban trasladarse hasta las instituciones para solicitar atención, obtener una valoración o realizar trámites. Para quienes vivían en sectores rurales, tenían movilidad reducida o dependían de familiares para desplazarse, ese recorrido podía convertirse en una barrera.
En ese contexto, la Misión Solidaria Manuela Espejo introdujo una forma diferente de intervención: llevar equipos de investigación y atención hasta los hogares. La iniciativa fue impulsada desde la Vicepresidencia de la República, durante la gestión de Lenín Moreno, y adquirió una dimensión nacional que permitió identificar situaciones hasta entonces poco visibles para los registros administrativos.
Aquella decisión representó también un cambio en la manera de obtener información para la gestión pública. En lugar de depender exclusivamente de las personas que acudían a solicitar servicios, el Estado organizó brigadas para conocer directamente sus condiciones de vida. La intervención no se limitó a establecer la existencia de una discapacidad; buscó reconocer las necesidades de atención, las circunstancias familiares y las condiciones sociales que podían dificultar el ejercicio de los derechos.
Un estudio que recorrió el país
La Misión comenzó su trabajo de campo en 2009 mediante un estudio biopsicosocial, clínico y genético. Equipos integrados por profesionales ecuatorianos y cubanos recorrieron las 24 provincias y los 221 cantones del país, realizaron visitas domiciliarias y desarrollaron evaluaciones que permitieron conocer las necesidades de personas con distintos tipos de discapacidad.
El alcance de la investigación quedó registrado en el informe inicial que Ecuador presentó ante el Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Entre julio de 2009 y noviembre de 2010, las brigadas visitaron 1.286.331 hogares, identificaron y estudiaron a 294.166 personas con discapacidad y realizaron 825.576 consultas médicas. Estas últimas corresponden a atenciones efectuadas y no deben confundirse con el número de personas estudiadas, pues una misma persona podía recibir más de una consulta.
El Banco Mundial, en su estudio Políticas de discapacidad en Ecuador, publicado en 2013, recoge la misma cifra de hogares visitados, aunque registra 293.743 personas con discapacidad identificadas durante la primera fase. La diferencia entre ambos documentos es de 423 personas. Como las fuentes utilizan denominaciones distintas para sus registros, no corresponde asumir que las cifras representan exactamente el mismo indicador. Lo importante es reconocer la dimensión del operativo y mantener la precisión al presentar sus resultados.
La investigación permitió observar una realidad diversa. Las brigadas encontraron personas que requerían rehabilitación, ayudas para movilizarse, dispositivos auditivos y otros apoyos especializados. También identificaron hogares donde las necesidades de atención estaban relacionadas con dificultades económicas, condiciones de vivienda o limitaciones para acceder a los servicios disponibles. La información reunida ofreció una aproximación directa a situaciones que no necesariamente aparecían en los registros institucionales.
El estudio del Banco Mundial permitió además examinar la distribución de los tipos de discapacidad identificados durante la Misión. En los datos presentados se registraron discapacidades físico-motoras, mentales e intelectuales, múltiples, auditivas y visuales. Esta clasificación contribuía a comprender la diversidad de necesidades y la importancia de organizar respuestas diferenciadas. Sus resultados correspondían a la población identificada mediante aquel operativo y no podían interpretarse como una medición de todas las personas con discapacidad del país.
La investigación de 2009 tuvo un antecedente importante en el estudio estadístico realizado en 2004 por el CONADIS y el INEC, abordado en nuestra primera entrega. Mientras aquella investigación buscaba estimar la magnitud de la discapacidad en la población ecuatoriana, Manuela Espejo desarrolló un trabajo de identificación domiciliaria y evaluación individual de necesidades. Las dos experiencias aportaron información relevante, pero sus metodologías y objetivos fueron distintos.
La dimensión territorial de Manuela Espejo permitió ampliar el conocimiento institucional sobre personas y familias que enfrentaban dificultades para acceder a los servicios. También dejó información que podía utilizarse para planificar la atención posterior. Ese fue uno de sus principales aportes: disponer de registros obtenidos directamente en los hogares, a partir de los cuales el Estado podía organizar nuevas respuestas.
De la identificación a la atención
Después del levantamiento de información comenzó una etapa de respuesta a las necesidades encontradas. La Misión impulsó la entrega de ayudas técnicas, atención médica y rehabilitación, además de acciones vinculadas con vivienda y protección social. Entre los dispositivos distribuidos se encontraban sillas de ruedas, bastones, audífonos, prótesis, órtesis y otros implementos destinados a facilitar la movilidad, la comunicación y determinadas actividades cotidianas.
La intervención también estuvo relacionada con el desarrollo de otros programas públicos, entre ellos la Misión Joaquín Gallegos Lara, orientada a proporcionar una prestación económica para apoyar el cuidado de personas que cumplían determinadas condiciones de discapacidad severa, dependencia o enfermedades contempladas en su normativa. Aunque ambos programas tuvieron objetivos y mecanismos diferentes, formaron parte de una etapa en la que el Estado amplió su intervención en materia de discapacidad y protección social.
Los resultados de esos años deben analizarse considerando las características de cada prestación. El número de ayudas técnicas entregadas no equivale necesariamente al de personas beneficiadas, porque una persona podía requerir varios dispositivos. Del mismo modo, una valoración médica, una intervención puntual o una visita domiciliaria no significaban que todas las necesidades de atención hubieran quedado resueltas.
La experiencia permitió comprender que una ayuda técnica podía mejorar determinadas condiciones de autonomía, pero su utilidad también dependía del entorno. Una silla de ruedas, por ejemplo, no eliminaba las dificultades de desplazamiento si la vivienda, las calles o el transporte seguían presentando barreras. La rehabilitación tampoco podía limitarse a una atención aislada cuando la condición de la persona exigía seguimiento profesional durante períodos prolongados.
Esta diferencia entre la entrega de una prestación y la continuidad de la atención sería especialmente importante en los años posteriores. La Misión había desarrollado una intervención de alcance nacional, pero sus resultados debían sostenerse mediante instituciones capaces de atender necesidades que no desaparecían cuando concluían las brigadas o cambiaban las autoridades.
Cuando la política pública cambió de manos
Mientras Manuela Espejo desarrollaba sus actividades, Ecuador avanzaba en la construcción de un marco jurídico más amplio para la protección de los derechos de las personas con discapacidad. La Constitución de 2008 ya había reconocido garantías específicas relacionadas con salud, rehabilitación, educación, trabajo, vivienda, accesibilidad y protección social. En septiembre de 2012 se publicó la Ley Orgánica de Discapacidades, que desarrolló responsabilidades institucionales para hacer efectivos esos derechos.
La nueva legislación también estableció el destino de los programas impulsados desde la Vicepresidencia. Su disposición transitoria sexta ordenó que la Misión Solidaria Manuela Espejo fuera entregada, en el plazo de un año, a la autoridad sanitaria nacional para su manejo y rectoría. La disposición séptima estableció que la prestación económica de la Misión Joaquín Gallegos Lara debía transferirse a la autoridad responsable de la inclusión económica y social.
Estas disposiciones anticiparon una transformación que adquiriría mayor importancia con la salida de Lenín Moreno de la Vicepresidencia, en mayo de 2013. Hasta entonces, Manuela Espejo había tenido una conducción política reconocible, asociada directamente con el vicepresidente que la impulsó. Su sucesor, Jorge Glas, asumió funciones con una agenda gubernamental centrada principalmente en el cambio de la matriz productiva, mientras la política de discapacidad entraba en un proceso de reorganización administrativa.
En mayo de 2013, mediante el Decreto Ejecutivo N.º 6, se creó la Secretaría Técnica de Discapacidades (SETEDIS), adscrita a la Vicepresidencia de la República. Su función incluía la coordinación interinstitucional y la transición de los programas hacia los organismos responsables de ejecutarlos. En 2015, esta dependencia pasó a denominarse Secretaría Técnica para la Gestión Inclusiva en Discapacidades.
La transformación culminó en mayo de 2016, cuando el Gobierno de Rafael Correa expidió el Decreto Ejecutivo N.º 1047, que dispuso la supresión de aquella Secretaría y la transferencia de sus planes, programas y proyectos a diferentes instituciones de la Función Ejecutiva, de acuerdo con sus competencias.
El cambio involucró principalmente al Ministerio de Salud Pública (MSP), responsable de funciones relacionadas con la atención sanitaria, la rehabilitación, la calificación de discapacidad y las ayudas técnicas, y al Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES), encargado de prestaciones y servicios de protección social, incluido el Bono Joaquín Gallegos Lara. También participaron otras instituciones con responsabilidades en trabajo, vivienda y diferentes ámbitos de inclusión, mientras el CONADIS conservaba funciones de formulación, observancia, seguimiento y evaluación de las políticas públicas de discapacidad.
De esta manera, una intervención que había contado con una conducción política centralizada pasó a depender de una estructura institucional más amplia. La decisión podía contribuir a integrar los servicios en las responsabilidades permanentes del Estado. Sin embargo, también exigía coordinación entre entidades que administraban programas, presupuestos, expedientes y procedimientos diferentes.
La supresión de la Secretaría Técnica no significó, jurídicamente, la eliminación automática de los servicios. El decreto ordenó transferir sus programas a otras instituciones. Pero la existencia de una disposición administrativa tampoco demostraba que las personas atendidas conservaran necesariamente la misma cobertura, los mismos mecanismos de seguimiento o idénticas condiciones de acceso.
Allí aparece un asunto fundamental para evaluar esta etapa. Las instituciones podían cambiar de nombre, dependencia o autoridad, pero las necesidades de las personas con discapacidad continuaban existiendo. La responsabilidad de preservar los servicios y organizar su funcionamiento correspondía al Estado. Para los ciudadanos, una reorganización administrativa no debía convertirse en una nueva barrera.
Continuidad y cuestionamientos
Los documentos publicados después de 2016 permiten comprobar que las instituciones continuaron ejecutando programas relacionados con la discapacidad. El Ministerio de Salud Pública informó sobre entregas de ayudas técnicas, rehabilitación y atención especializada, mientras que el Ministerio de Inclusión Económica y Social mantuvo prestaciones de protección social. Por tanto, no sería correcto afirmar que todas las actividades desaparecieron cuando Manuela Espejo dejó de estar bajo la conducción original de la Vicepresidencia.
Sin embargo, la revisión documental también permite identificar cuestionamientos sobre la manera en que se administraban determinados servicios.
En diciembre de 2019, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social dio a conocer los resultados de una veeduría ciudadana que examinó la inversión del Ministerio de Salud Pública en ayudas técnicas para personas con discapacidad en la provincia de Loja durante 2016 y 2017. Los veedores señalaron una asignación reducida de recursos y observaron dificultades particularmente relevantes en la atención de discapacidades visuales y auditivas. También recomendaron incorporar especialistas, simplificar los procedimientos administrativos y disminuir los tiempos de entrega.
La investigación correspondía a una provincia y a un período específico, por lo que sus conclusiones no pueden generalizarse a todo Ecuador. No obstante, constituye un antecedente documentado de vigilancia ciudadana sobre los recursos y procedimientos destinados a la atención de personas con discapacidad, precisamente durante los años posteriores a la reorganización institucional.
Los informes posteriores del Ministerio de Salud muestran nuevas acciones. En julio de 2023, la institución anunció un proyecto de fortalecimiento de la atención integral, detección, prevención, rehabilitación y habilitación de personas con discapacidad, con una inversión prevista de 84 millones de dólares hasta 2025. En aquella comunicación informó también que había entregado 7.473 ayudas técnicas auditivas a más de 5.000 personas a escala nacional. La inversión anunciada representaba una planificación presupuestaria y no debe confundirse con el gasto finalmente ejecutado.
La información más reciente presentada ante la Asamblea Nacional permite ampliar el análisis. El 25 de febrero de 2026, durante una sesión de fiscalización de la Comisión del Derecho a la Salud, el Ministerio de Salud Pública reportó 55.241 personas calificadas hasta ese mes y 110 equipos técnicos activos. También informó que entre 2024 y 2025 se habían entregado más de 39.000 ayudas técnicas, con una ejecución presupuestaria de 6,16 millones de dólares durante 2025 y una proyección de 12,1 millones para 2026.
Estas cifras muestran que las responsabilidades asumidas por el Ministerio continuaban generando actividades, inversiones y resultados administrativos. Sin embargo, no permiten establecer por sí solas cuántas personas permanecían a la espera de una ayuda técnica, cuánto tiempo transcurría entre la solicitud y la entrega, cuántas recibían rehabilitación continua o qué ocurría cuando un dispositivo necesitaba reparación o reposición.
Tampoco permiten reconstruir la trayectoria de las personas identificadas durante el estudio de Manuela Espejo. Los registros iniciales documentan la magnitud de aquella intervención; los informes posteriores describen actividades de otros períodos. Sin información que permita relacionarlos, no corresponde afirmar que quienes fueron estudiados entre 2009 y 2010 conservaron una atención ininterrumpida durante los años siguientes.
Esta diferencia es particularmente relevante para el periodismo y la vigilancia ciudadana. Una institución puede informar cuántos dispositivos compró, cuántas personas calificó o qué porcentaje de su presupuesto ejecutó. Son datos necesarios para la rendición de cuentas, pero deben complementarse con información sobre oportunidad, cobertura, calidad y seguimiento de los servicios.
Los cuestionamientos que enfrenta el sistema público de salud ecuatoriano hacen todavía más importante examinar estas responsabilidades. La atención informativa suele concentrarse en hospitales, abastecimiento de medicamentos, contratación pública y funcionamiento de los establecimientos sanitarios. Sin embargo, el Ministerio de Salud también administra servicios dirigidos a personas con discapacidad que pueden requerir atención especializada durante muchos años.
No sería riguroso trasladar automáticamente los problemas investigados en otros ámbitos del sistema sanitario a todos los programas de discapacidad. Pero tampoco corresponde excluir estos servicios del escrutinio público. Las dificultades documentadas por la veeduría de Loja y la necesidad de contrastar los informes oficiales con resultados efectivos ofrecen razones suficientes para profundizar en su evaluación.
Lo que dejó Manuela Espejo
La Misión Solidaria Manuela Espejo dejó una intervención territorial de gran alcance, información sobre miles de personas con discapacidad y programas que contribuyeron a ampliar la atención pública. Su experiencia también puso de manifiesto la importancia de conocer directamente las condiciones de vida de quienes enfrentaban barreras para llegar a las instituciones.
Su principal impulsor político, Lenín Moreno, dejó la Vicepresidencia en 2013. Desde entonces, la conducción de los programas pasó progresivamente a otras autoridades y organismos. Aquella transición constituye una parte esencial de esta historia, porque permite observar cómo una iniciativa asociada con una autoridad determinada debía convertirse en una responsabilidad permanente de la administración pública.
Los cambios institucionales no son necesariamente contrarios a los intereses ciudadanos. Pueden responder a la necesidad de organizar mejor los servicios, distribuir competencias y fortalecer su cobertura. Pero sus resultados deben evaluarse desde las personas que necesitan atención y no únicamente desde los procedimientos que permiten trasladar programas entre dependencias.
En el caso de Manuela Espejo, los documentos oficiales permiten reconstruir las transferencias administrativas y comprobar que distintos servicios continuaron funcionando. También existen cuestionamientos ciudadanos documentados y datos que justifican una evaluación más profunda de su cobertura y continuidad. Lo que todavía no queda establecido mediante los informes revisados es si las personas identificadas durante la Misión conservaron mecanismos adecuados de seguimiento a lo largo de los sucesivos cambios institucionales.
Esta cuestión adquiere una dimensión mayor cuando se observa la situación de las familias. La atención de una persona con discapacidad que necesita apoyo permanente puede involucrar responsabilidades cotidianas de cuidado, traslados a centros médicos, acompañamiento a tratamientos, adquisición de insumos y gestiones administrativas. Cuando los servicios públicos presentan dificultades de acceso o continuidad, esas responsabilidades pueden representar gastos adicionales, pérdida de jornadas laborales y una carga física y emocional para quienes cuidan.
La discapacidad, por tanto, no puede examinarse únicamente a partir de la persona que figura en un registro o recibe una calificación. También es necesario conocer las condiciones de quienes la acompañan y sostienen sus cuidados, muchas veces mientras cumplen obligaciones laborales y familiares. La existencia de un derecho reconocido por la ley no significa que su ejercicio resulte sencillo para todos los ciudadanos.
Esta es una de las dimensiones que adquiere mayor importancia al revisar la historia de Manuela Espejo. La Misión permitió que el Estado llegara directamente a numerosos hogares para conocer necesidades que no siempre eran visibles desde las oficinas públicas. Años después, la evaluación de esa experiencia debe considerar qué ocurrió con la información reunida, cómo evolucionaron los servicios y qué respuestas encuentran las familias cuando necesitan atención.
Los avances en materia de discapacidad forman parte de una historia más extensa, construida también por instituciones educativas, profesionales, organizaciones sociales, personas con discapacidad y familiares que durante décadas han trabajado por el reconocimiento de sus derechos. Manuela Espejo incorporó una intervención nacional a ese proceso. Su reorganización posterior dejó una responsabilidad que no desaparece con el cambio de autoridades: asegurar que la atención pública pueda sostenerse, evaluarse y mejorar.
La continuidad de una política pública no se demuestra solamente porque sus programas permanezcan en los registros institucionales o porque existan informes de ejecución. Se demuestra también en la capacidad del Estado para ofrecer respuestas oportunas y sostenidas a las personas que necesitan sus servicios y a las familias que participan de sus cuidados.
En los años posteriores, otro componente del sistema de atención a las personas con discapacidad quedaría bajo escrutinio público. Los procedimientos de calificación y la emisión de carnés, utilizados para acreditar una condición y acceder a determinados beneficios legales, serían objeto de investigaciones y denuncias por irregularidades.
Aquellos acontecimientos mostrarían una nueva dimensión de las responsabilidades estatales: la necesidad de garantizar que los mecanismos creados para proteger derechos funcionen con controles adecuados y sin desvirtuar su finalidad.
Próximo capítulo: Del derecho al abuso: el escándalo de los carnés de discapacidad.
Fuentes documentales y bibliográficas
- Naciones Unidas. Informe inicial del Ecuador sobre la aplicación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD/C/ECU/1). Contiene los resultados del estudio nacional realizado por la Misión Solidaria Manuela Espejo entre 2009 y 2010. Consultar documento.
- Banco Mundial (2013). Políticas de discapacidad en Ecuador. Estudio sobre el desarrollo de la Misión Manuela Espejo, sus resultados y las políticas públicas de discapacidad. Consultar informe.
- Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, Naciones Unidas (2014). Observaciones finales sobre el informe inicial del Ecuador (CRPD/C/ECU/CO/1). Evaluación internacional de los avances y desafíos del país en materia de derechos de las personas con discapacidad. Consultar documento.
- Asamblea Nacional del Ecuador (2012). Ley Orgánica de Discapacidades. Marco normativo para la protección de derechos y la transferencia de responsabilidades institucionales. Consultar ley.
- Presidencia de la República del Ecuador (2013 y 2016). Decreto Ejecutivo N.º 6, de creación de la Secretaría Técnica de Discapacidades, y Decreto Ejecutivo N.º 1047, de supresión de la Secretaría Técnica para la Gestión Inclusiva en Discapacidades y transferencia de sus programas. Consultar Decreto 1047.
- Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (2019). Informe sobre la veeduría ciudadana en Loja y las necesidades de inversión en ayudas técnicas para personas con discapacidad. Consultar publicación.
- Ministerio de Salud Pública del Ecuador. Información institucional sobre el proyecto de atención integral a personas con discapacidad y entrega de ayudas técnicas hasta 2025. Consultar publicación.
